Az Európai Bizottság a héten Brüsszelben bemutatott 9. kohéziós jelentése kiemeli a jó intézményi irányítás fontosságát a gazdasági fejlődés szempontjából. Az átlátható, elszámoltatható, a jogállamiságot tiszteletben tartó és hatékony irányítási struktúrákkal rendelkező hatóságok és közigazgatás pozitív hatással vannak a közszolgáltatások működésére és a közberuházásokra – köztük a kohéziós politika keretében finanszírozott programokra, amelyeknek reformjára éppen most készülnek az államszövetségben.
A jelentés hipotézise az, hogy a jó minőségű intézmények stabil és kiszámítható környezetet biztosítanak a gazdasági szereplők számára, megteremtik a jogállamiság tiszteletben tartását, védik a tulajdonjogokat, és biztosítják a szerződések betartását. Ha a vállalkozások és a magánszemélyek bíznak a jogi keretben és az intézményekben, nagyobb valószínűséggel fektetnek be, innoválnak és folytatnak termelő tevékenységeket. A jó intézmények elősegítik a hatékony kormányzást és az elszámoltathatóságot, küzdenek a csalás és a korrupció ellen, előmozdítják a tisztességes versenyt, és biztosítják az erőforrások hatékony elosztását, ami kedvezőbb üzleti környezetet teremt.
Viszont gyakorlatilag unió szerte problémát okoz még az uniós források szabálytalan felhasználása.
Az Eurobarométer 2023-as felmérése a korrupcióról azt mutatja, hogy az emberek mintegy 60%-a úgy gondolja, hogy a kormányuk csalások elleni erőfeszítései nem hatékonyak. Emellett az uniós vállalkozások 63%-a úgy véli, hogy a korrupció széles körben elterjedt az országában, és 50%-uk szerint a korrupt személyek vagy vállalkozások nem valószínű, hogy lebuknak, vagy feljelentést tesznek a rendőrségen vagy az ügyészségen.
Magyarországon az emberek 88 százaléka látja úgy, hogy a korrupció kiterjedt az országában, és csak 33 százalék tudja, hogy hol jelentse az ilyen bűncselekményeket.
Részben emiatt is bővítették ki az EU-s intézményrendszer jogállamiság szabályrendszerét olyan új elemekkel, mint a kondicionalitási eljárás, vagy az uniós hétéves költségvetés végrehajtásánál alkalmazott horizontális és vertikális feltételek. Mind a két szisztémát jól ismerjük Magyarországon, ugyanis az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályok, valamint az Európai Bizottság szerint az átláthatóság és visszaélések elleni intézkedések elégtelenek a hazai jogrendszerben. Emiatt fagyasztották be a helyreállítási alap és a kohéziós források kifizetését teljesen, és csak részlegesen oldották fel azt tavaly decemberben a végrehajtott reformok után, így már 12,2 milliárd eurónyi fejlesztési forrást hívhatunk le.
A jelentés megállapítja, hogy bár az EU elismerten magas szintű jogállamisági normákkal rendelkezik, ezek betartása folyamatos ellenőrzést igényel. A Bizottság 2020 óta éves jogállamisági jelentésében értékeli a tagállamokban bekövetkezett jelentős fejleményeket a jogállamiság négy kulcsfontosságú eleme tekintetében: az igazságszolgáltatási rendszer, a korrupcióellenes keretrendszer, a média pluralizmusa és szabadsága, valamint az intézményekbe beépített fékek és ellensúlyok. Bár számos uniós tagállamban vannak konkrét jogállamisági kihívások, a jelentés a változás és a pozitív reformok kulcsfontosságú hajtóerejévé vált. A 2022-ben kiadott ajánlások 65%-át teljes mértékben vagy részben teljesítették.
A World Justice Project által készített jogállamisági index fogalmilag és földrajzilag is tágabb perspektívából szemlélve egy olyan összesített mutatót nyújt, amelynek célja a jogállamisággal kapcsolatos vélekedések, társadalmi percepciók számszerűsítése világszerte. A 2023-as kiadás 142 országra és joghatóságra terjed ki, köztük az összes uniós tagállamra, amelyek Bulgária és Magyarország kivételével mind 60% feletti eredményt értek el az általános jogbiztonsági és jogállamisági indexen.
Az Európai Bizottság kohéziós tanulmánya szerint úgy is jelen vannak ezek a demokráciadeficitet jelző problémák, hogy az uniós fejlesztéspolitika finanszírozásának jelentős része az elmúlt években a tagállamok intézményeinek megerősítésére irányult, segítve az olyan kulcsfontosságú területeken történő beruházások finanszírozását, mint a közigazgatás, az igazságszolgáltatás, a jogállamiság és a közbeszerzési rendszerek fejlesztése, átláthatóbbá tétele. A finanszírozást az intézmények működésének javítását célzó kapacitásépítési, közigazgatási korszerűsítési és képzési programokba irányították.
A jelenlegi, 2021-27-es programozási időszakra mintegy 13 milliárd eurót különítettek el a tagállamok technikai segítségnyújtáson keresztül történő támogatására, ebből 2,3 milliárd eurót kifejezetten a kohéziós politikai programok végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitás megerősítésére, például a stratégiai ütemtervekben meghatározott intézkedéseken keresztül. A Bizottság technikai segítségnyújtási támogatást is nyújt a tagállamoknak az irányító hatóságok igazgatási kapacitásának megerősítéséhez. A technikai segítségnyújtási eszközön (TSI) keresztül adminisztrációs segítséget nyújtanak a tagállamoknak a közigazgatás és az igazságszolgáltatás hatékonyságának és minőségének javítása, valamint többek között a csalás és a korrupció elleni küzdelem érdekében.
Az európai szemeszter folyamata jelentős szerepet játszott abban, hogy a tagállamokat arra ösztönözze, hogy az intézményi reformokat prioritásként kezeljék, és foglalkozzanak a közigazgatás, a korrupcióellenes intézkedések és az igazságszolgáltatási rendszerek hatékonyságának hiányosságaival. Az évek során a folyamat számos strukturális tényezőt azonosított, amelyek akadályozzák a fenntartható gazdasági fejlődést az EU-ban, rámutatva, hogy magas színvonalú intézményekre, hatékony közigazgatásra és hatékony jogi keret létrehozásán keresztül egészséges üzleti környezetre van szükség, és a tagállamokat felkérte, hogy országspecifikus ajánlásokban foglalkozzanak ezekkel a tényezőkkel.
A kohéziós jelentés egyik fontos megállapítása, hogy mindez az intézményi reform főleg az állami, kormányzati szintre terjedt ki, miközben az önkormányzatoknál is szükségesek a kapacitásbővítések.
A vidéki területekre vonatkozó hosszú távú jövőkép hangsúlyozza a magas színvonalú közszolgáltatásokhoz való hozzáférés fontosságát. Úgy vélik, hogy a közszolgáltatások fejlesztése segíti azt, hogy a korrupció visszaszoruljon, az emberek számára átláthatóbbak legyenek az igazgatási folyamatok.
Éppen ezért a jelentés kiemeli az közintézményi szolgáltatások minőségének nyomon követésének és teljesítményértékelésének fontosságát, olyan eszközök segítségével, mint az európai kormányminőségi index (EQI) és a közbeszerzési adatok. A regionális szintű EQI-t 2010 óta öt alkalommal tették közzé, és széles körű hatást gyakorolt a gazdaságföldrajz, valamint a vállalkozói szellem és az innováció kutatására az uniós régiókban. A 2024-es index által mutatott kép összhangban van a korábbi kiadásokkal, az EU északnyugati területe jobban teljesít, mint a déli és keleti részek. Jelentős különbségek vannak a régiók között Bulgáriában, Görögországban, Olaszországban és Spanyolországban.
Magyarországon a közép-dunántúli régió kivételével mindegyik terület – még a máskor kimagaslóan jó eredményeket mutató Budapest is – a második legrosszabb osztályzatot kapta, az EQI alapján „inkább negatív az intézményi és kormányzási minőség”.
A 2010-2017 közötti időszakban a balti országokban, Lengyelország nagy részében, Németországban, Hollandiában, Horvátországban, valamint Románia és Bulgária egyes régióiban jelentős javulást mértek a kormányzás minőségében. A már említett magyar adat azért is aggasztó, mert itthon romlás következett be szinte mindegyik régióban, de ugyanezt tapasztalták Ausztriában, Cipruson, Görögország, valamint Olaszország, Spanyolország és Portugália egyes régióiban is. Az elmúlt évben, 2023-ban a dél-európai országok javítani tudtak, de Magyarország és Lengyelország is tovább rontott az eddigi helyezésén.
Megéri jól kormányozni, anyagilag is
Az Európai Bizottság az uniós régiók „RHOMOLO” nevű makrogazdasági modelljét alkalmazó kutatása arra utal, hogy a kormányzás minősége jelentősen befolyásolja az uniós kohéziós politika által finanszírozott beruházások megtérülését. A modell becslése szerint a kormányzat minőségének 5%-os növekedése (az EQI-index által kifejezve) az uniós régiókban rövid távon akár 7%-kal, hosszú távon pedig 3%-kal növeli a kohéziós politikai beruházások GDP-re gyakorolt hatását.
Ez a hatás a kohéziós jelentés szerint tartós: 2043-ig 0,6 % marad. A hatás természetesen sokkal erősebb a kohéziós országokban, ahol a támogatás koncentrálódik: Horvátország GDP-je 2030-ban akár 8 %-kal, Lengyelországban és Szlovákiában 6 %-kal, Litvániában pedig 5 %-kal lesz magasabb, mint a kohéziós támogatás nélkül. Eközben Magyarországon, ahol a kormányzás minőségi szintje alacsonyabb, a RHOMOLO modellezése szerint ez mindössze 2,3 százalékos lehet.
A Bizottság megállapítása szerint a kormányzás befolyásolja a politika végrehajtásának módját, és ezáltal az eszközök és célok közötti kapcsolatot, vagy azokat a csatornákat, amelyeken keresztül a beruházások eredményei javíthatók. A RHOMOLO modellt használó közelmúltbeli elemzés becslése szerint az olasz régiókban az intelligensen megtervezett stratégiák GDP-re gyakorolt potenciális pozitív hatásának mintegy 40%-a elvész, mivel egyes esetekben a kormányzás minősége viszonylag alacsony. Ez a regionális szintű igazgatási kapacitás megerősítését igényli a kormányzás minőségének javítása érdekében, és így a kohéziós politika regionális fejlődésre és konvergenciára gyakorolt hatásának fokozásához.
A közbeszerzéseknél kell a legtöbb fejlődés
A közbeszerzés, amelynek értéke az EU-ban évente több mint 2000 milliárd euró (az EU GDP-jének mintegy 14%-a), az EU gazdaságának átalakításában fontos szerepet játszik. Az uniós jogi keret mozgósíthatja és a zöld és digitális célok felé irányíthatja a közfinanszírozást, alakíthatja a piacokat azáltal, hogy keresletet teremt a jövőbiztos, környezetileg fenntartható és társadalmilag felelős megoldások és termékek iránt, és felgyorsíthatja a zöld átmenetet. A hatékony közbeszerzés a jó intézmények alapvető alkotóeleme, ugyanakkor a korrupcióval és csalással szemben az egyik legveszélyeztetettebb kormányzati tevékenység.
Az ügyletek volumene, az eljárásokat átható pénzügyi érdekek, a folyamat összetettsége, valamint a köztisztviselők és az üzleti szféra közötti szoros kapcsolat jelentősen növeli a korrupció kockázatát és az illegális gyakorlatok elkövetésének valószínűségét. Az uniós jogszabályok tartalmazzák a közbeszerzésre vonatkozó minimumszabályokat, amelyek célja az egyenlő versenyfeltételek biztosítása a vállalkozások számára, valamint a csalás és a korrupció megelőzése.
Magyarország ezeket a jogállamisági eljárás és a helyreállítási alap (RRF) szupermérföldköveinél vállalta, hogy megreformálja a rendszert, például 10 százalék alá csökkentve az egyajánlatos közbeszerzéseket. 2021 között itthon minden régióban 15 százalék felett volt ezek aránya, Budapesten, Kelet-Magyarországon, a Dél-Dunántúlon és Dél-Magyarországon pedig 30-40 százalék között volt.
Ettől még nem egyedül nem magyar problémáról van szó: az Európai Számvevőszék egy nemrégiben készült jelentése arra a következtetésre jutott, hogy az építési beruházásokra, árukra és szolgáltatásokra irányuló közbeszerzési szerződésekért folyó verseny szintje az elmúlt 10 évben csökkent az EU egységes piacán, és hogy a Bizottság és a tagállamok nem használták fel rendszeresen a rendelkezésre álló adatokat ennek kiváltó okainak azonosítására. Az elégtelen adminisztratív kapacitás hátrányosan befolyásolhatja a közbeszerzési eljárásokban a verseny mértékét. Az uniós számvevőszék által a közelmúltban végzett uniós szintű felmérés során a válaszadók több mint fele (57 százalék) jelezte, hogy az intézményi hiányosságok miatt romlott a verseny a közbeszerzéseknél.
A közvetlenül, ajánlati felhívás közzététele nélkül odaítélt szerződések aránya szintén a közbeszerzési normák mutatója, és hasonló tendenciát mutat. Az ilyen közvetlen eljárás azt jelenti, hogy a hatóság nem tesz közzé ajánlattételi felhívást, hanem közvetlenül egy vagy több vállalatot keres meg, és felkéri őket, hogy nyújtsanak be ajánlatot, így az eljárás átláthatatlanná válik, és potenciálisan csökkenti a jó ár-érték arány elérésének esélyét. 2021-ben a tagállamok által a Tender Electric Daily (TED) rendszerben bejelentett összes közbeszerzési eljárás 15,8%-át tették ki a közvetlen eljárások az EU egységes piacán, a görögországi 3,1%-tól a ciprusi 42,3%-ig terjedően.
Magyarország ebben az uniós áltag alatt teljesített 2021-ben, 8,1 százalékos átlagával.
Az egyetlen ajánlatot követően odaítélt közbeszerzési szerződésekről és a közvetlenül, ajánlati felhívás nélkül odaítélt közbeszerzési szerződésekről regionális szinten rendelkezésre állnak adatok, amelyeket az Európai Bizottság 2017 óta nyomon követ. A Kormányzati Átláthatósági Intézet adatbázisa tartalmazza a TED-ben közzétett regionális szintű közbeszerzési pályázatok adatait. Ez a szakasz az egyetlen ajánlatot követően odaítélt és a közvetlenül, ajánlati felhívás nélkül odaítélt közbeszerzési szerződésekre vonatkozó legfrissebb adatokat tekinti át. Ezek a 2021-2022-es időszakra vonatkoznak, így bizonyos mértékig még tükrözik a Covid-19 vészhelyzet hatását, és a világjárvány hatásának értékeléséhez újabb adatokra lenne szükség.
Ezek az adatok azt mutatják, hogy az egy ajánlattevővel kötött szerződések az EU keleti régióiban, Olaszországban és Spanyolországban voltak a leggyakoribbak. Az arány 70% feletti volt a finnországi Åland-szigeteken, a görögországi Peloponnészoszon, Dytiki Makedoniában és Ionia Nisia-ban, valamint a szlovéniai Vzhodna Sloveniában. Ezzel szemben 10% alatt volt Stockholmban, Mellersta Norrland Småland medöarna és Västsverige Svédországban, Madeirán (Portugália) és Máltán. A kevésbé fejlett régiókban az egy ajánlattevővel kötött szerződések átlagosan nagyobb arányt képviseltek az eljárásokban, mint a többi régióban 2019-2020-ban, valamint 2021-2022-ben. A közvetlenül, ajánlati felhívás nélkül odaítélt regionális és helyi hatósági szerződések aránya a jelek szerint nem követ egyértelmű földrajzi mintát, a franciaországi Picardie, Champagne-Ardenne és Lotaringia 30% feletti arányától számos régióban 3% alatti arányig terjed, beleértve Spanyolország, Görögország, Dánia és Szlovákia, valamint Észtország és Litvánia valamennyi régióját.
Mindezeket a jelentés éppen ezért a most készülő uniós kohéziós reform legfontosabb célterületeiként jelöli ki: az Európai Bizottságnak a jövőben jobban kell koncentrálnia, hogy az országos kormányzási minőségén túl a kisebb, önkormányzati szolgáltatásokon is javítson. Átláthatóbb és „versenybarátabb” rendszereket kell kiépíteni, főként a közbeszerzéseknél a jelentés készítői szerint. Mindettől pedig azt is remélik a szakemberek, hogy megszűnhet az a probléma, hogy a felzárkózás egyelőre országos átlagoknál jól látszik, de közben több tagállam egy-egy régiója még le is maradt a fejlődésben az elmúlt években.
Címlapkép forrása: Getty Images
English (US) · 
Hungarian (HU) ·